如闭会期间代表辞职，暂停代表执行职务和代表资格终止，人大选举的个别人员辞职以及补选，很难做到及时召开人代会来走程序。

这表现为以下两方面的内容。该概念本身如同德国行政法学理论那样，主要是作为学理上的概念发育而成，而并非为实定法上的概念，法学界围绕着行政行为概念构筑起了作为学术产物的行政行为理论。

不仅如此，如上所述，由于《行政许可法》或《行政强制法》属于行政基本法规范，因此，在判断其各自包含的下位法或者特殊法中的概念时，也同样要判断这些法中的特定概念是否属于具体行政行为。再如，德国传统的行政法学分为警察法、地方自治法、建筑法和公务员法四个相关领域，德国行政法的总论正是从这四个相关领域抽象而成，其构成可以适用于这些领域的共同学术原理。而问题解决的前提，无疑需要找到当前理论体系建构困境发生的关键之处，以及其发生的机理，只有这样才能进而为未来的发展提供可思考的走向。阿斯曼在讨论现代行政法学体系建构时，将行政法学基本理论—总论与各个具体行政领域中的法制度（各论）之间的关系理解为交互影响关系，各论因此与既往的定位不同，形成行政的关联领域。由于相关领域中法的发展无法用行政法总论的一般论证来说明，因为行政法学的体系与概念并不只是将行政实务予以抽象化而已，而是需要一个切入观点来选取或规范事实，这样才能发展成为学理而不只是实际行动的完成而已，而且意味行政法的体系是从国家的上位概念导出，所以国家任务的转变也会导致行政法学方法论的转变。

这样的各论建构方法以及形成的行政法学知识体系，最初步的作用可以使行政实务工作可以直接获得法学层面上的归纳和提升，在一定程度上使法律法学化，其具有直观的指导意义。（二）来自研究方法及视角的变化 另一个新的变化来自于对司法审查有限性与中国立法体系化不足或立法密度不足认识，从而脱离属于内部视角属性的法学方法而使用社会科学方法对行政法学的审视。现代行政法不仅需要告别迈耶时代将公民视为臣民的陈腐观念，还需要在行政与公民之间建立起平等的、有效的对话平台[36]。

[85] Hartmut Bauer, Verwaltungsrechtslehre im Umbruch?Rechtsformen und Rechtsverhaeltnisse als Elemente einer zeitmaessigen Verwaltungsrechtsdogmatik, DV 1992, S.303. [86] Robert Alexy, Theorie der juristische Argumentation, 2. Aufl., Frankfurt a.M,1989, S.307ff. [87] Eberhard Schmidt-Assmann, Das Allgemiene Verwaltungsrecht als Ordnungsidee :Grundlagen und Aufgaben der verwaltungsrechtlichen Systembildung, Heiderberg, 2002, S.178. [88] Helmuth Schulze-Fieltz, Kooperatives Recht im Spannungsfeld von Rechtsstaatsprinzip und Verfahrensoekonomie, DVBL 1994, S.657. [89] Eberhard Schmidt-Assmann, Das Allgemiene Verwaltungsrecht als Ordnungsidee :Grundlagen und Aufgaben der verwaltungsrechtlichen Systembildung, Heiderberg, 2002, S.207. [90] Robert Alexy, Theorie der juristishcen Argumentation, 1989, S.330 ff. [91] Eberhard Schmidt-Assmann, Das Allgemiene Verwaltungsrecht als Ordnungsidee :Grundlagen und Aufgaben der verwaltungsrechtlichen Systembildung, Heiderberg, 2002, S.201. [92] Hoffmann-Riem / Schmidt-Assmann, Innovation und Flexibilitaet,Baden-Baden,1994,S.169. [93] 有关行政行为附款的功能与适用可参阅赵宏著：《法治国下的目的性创设：德国行政行为理论与制度实践》，法律出版社2012年版，第377-405页。[74] Michal Stolleis, Verwaltungsrechtswissenschaft und Verwaltungslehre 1866-1914, in:Jeserich u.a.(Hrsg),Deutsches Verwaltungsgeschichte, Bd.3, 1984, S.90. [75] Otto Bachof, Die Dogmatik des Verwaltungsrechts vor den Gegenwartsaufgaben der Verwaltung, VVDStRL 30,S.198 [76] Vgl. Meyer-Hesemann, Methodenwandel in der Verwaltungsrechtswissenschaft, C.F.Mueller, 1981, S.194. [77] Schmidt-Assmann, Die Lehre von den Rechtsformen des Verwaltungshandeln, DVBL.1989, S.533ff. [78] 德国行政法上对法律关系范畴的研究由来已久，在拉班德、耶林内克、奥托·迈耶等早期公法学法学者的著作中，行政法律关系就已占据重要地位。（一）功能性 回溯历史，行政行为之所以能够成为德国行政法的核心，首先要追溯至创设者迈耶对这一概念的功能定位。[94]这种行为最早出现于德国税法领域。

众所周知，欧洲整合与欧盟法的一体化，对传统德国行政法产生剧烈振荡，但人们却发现，伴随欧洲一体化进程和欧盟行政法的影响，行政行为的重要性非但没有减弱，反而增加了，因为‘跨国家的行政行为已经渐次成为成员国之间进行行政水平合作的关键要素[118]。[52]但行政行为的这种一体化功效在面临现代行政的变革时却遭遇重创。

这种结果关联（ergebnisbezogen）[27]的观察视角，又与行政行为在模式建构时的前提预设相关：行政行为学理是通过制度化和规范化的行为模式来抑制行政活动的恣意，这一学理建构者也确信，只要使行政严格遵照固定的行为模式，就能够达到对其予以适法控制的目的。这种曲折、复杂的继受过程，导致德国行政行为法教义学在我国并未像在日本和台湾一样稳定扎根，并逐渐内化为本国法秩序的固定构成，相反还引发诸多非议和混乱。尽管在我国，基于对德国法、日本法的继受，行政行为同样成为行政法学知识传统的核心构成，但由于在脉络性和整体性方面的继受不足[6]，这一制度的精华在植入我国后被大大稀释。Meyer-Hesemann, Methodenwandel in der Verwaltungsrechtswissenschaft,1981。

这种核心地位的获得，又可主要归因为这一概念自始就具有的鲜明功能指向，以及后世学者持续对其进行的型式化努力。在诸多替代行政行为的方案中，行政法律关系无疑最具竞争力，它最早被提出，发展迄今也相对最完整。但值得注意的是，这种对未型式化行为的制度化过程同样存在着内在矛盾。[16] Schmidt-Assmann, Die Lehr von den Rechtsformen des Verwaltungshandelns, DVBL, 1989,S.540ff.台湾学者将formale Verwaltungshandeln译为型式化行为，旨在强调行政方式的型式化、类型化、制度化特征。

由此，以行政行为为核心，一个相互交错的网状结构（ein Netzweck verselbstaendigter Verwaltungseinheiten）[23]的行政法体系被建构起来。但上文已经论述了彻底放弃这一概念范畴对于离散行政法整体的可能危险。

正如德国学者利特尔（Ernst-Hasso Ritter）所言，行政已经从纯粹的高权主体，衍变为一个相互限定的行为进行交换往来和连接互动的平台[62]。（一）内在局限 从内部而言，传统行政行为学理虽然有体系均衡、逻辑完整、制度严密的型式化优势，但仍旧不可避免地带有诸多局限： 1.框架设定上：只关注结果，不关注过程 作为一种法技术手段，行政行为将行政领域的主要活动纳入一种固定的行为构造下，并通过对其一般构成要件和法律效果的界定析分，为行政的适法性提供了方向指引和衡量标尺。

[113] Eberhard Schmidt-Assmann, Aufgaben und Perspetiven verwaltungsrechtlicher Forschung, Mohr Siebeck, 2006, S.125. [114] Schmidt-Assmann, Die Lehre von den Rechtsformen des Verwaltungshandelns, DVBL, 1989, S.540. [115] Schmidt-Assmann, Die Lehre von den Rechtsformen des Verwaltungshandelns, DVBL, 1989, S.541. [116] 赖恒盈：《行政法律关系论之研究——行政法学方法论评析》，元照出版社2003年版，第248页。其灵活迅捷的功效在那些特别强调时间要素的行政领域更显突出。此外，尽管这种形式法治观将法治简单地化约为法律的统治或根据法律的统治，并对于法律应具备的实质正义内涵，以及形式法治可能的危险都缺少必要省察，但它对于国家权力运作型式化、客观化的强调，恰恰为具有高度技术化的行政法提供发展契机。如果说在迈耶的时代，偶现的行政私法行为还不足以构成对行政行为的核心地位的挑战，那么现代国家下公私混同的斑驳复杂，就不仅使公法/私法区分的所有经典理论都几乎丧失说服力，还直接对行政行为的规范框架提出挑战。参阅王岷灿主编：《行政法概要》，法律出版社1983年版，第112页。[88]从这个意义上说，既然现代行政的结构并未发生根本移转，而国家/社会之间的距离也应予以维续，那么内含规制（Regelung）属性，且以国家/社会的二元区分为制度前提的行政行为就仍旧有广泛的作用空间。

参阅Karl Larenz, Methodenlehre der Rechtswissenschaft, Berlin: Springer Verlag, 1991, S.18. [57] Hartmut Bauer, Verwaltungsrechtslehre im Umbruch? Die Verwaltung, (1992)25, S.314. [58] Schmidt-Assmann, Grundlagen und Aufgaben der verwaltungsrechtlichen Systembildung, in:ders, Grundfragen des Verwaltungsrechts und des Kommunalrechts, Berlin，2000, S.3. [59] Friedrich E. Schnapp, Rechtsverh?ltnisse in der Leistungsverwaltung, DOEV 1986,S.816. [60] Vgl. Wolfgang Meyer-Hesemann, Die Paradigmatische Bedeutung Otto Mayers fuer die Entwicklung der deutschen Verwaltungsrechtswissenschaft, in: Rechtstheorie 13 ,1982, S.497. [61] Eberhard Schmidt-Assmann, Der Beitrag der Gerichte zur verwaltungsrechtlichen Systembildung, VBLBW 1988, S.383. [62] Ernst-Hasso Ritter, Der cooperative Staat, AoeR104(1979), S.393. [63] Ernst-Hasso Ritter, Der kooperative Staat, AoeR 104(1979), S.390.ff. [64] W.Hoffmann-Riem, Tendenzen in der Verwaltungsrechtsentwicklung, DOEV 1997, S.434. [65] W.Hoffmann-Riem, Tendenzen in der Verwaltungsrechtsentwicklung, DOEV 1997, S.436. [66] Schimidt Assmann, Verwaltungslegitimation als Rechtsbegriff, AoeR, 1991, S.378. [67] Hartmut Bauer, Verwaltungsrechtslehre im Umbruch? Die Verwaltung 25 (1992),,S.313. [68] Ritter, Das Recht als Steuerungsmedium im kooperativen Staat, in: Grim(Hrsg.), Wachsende Staatsaufgaben-sinkende Steurungsfaehigkeit des Rechts, Baden-Baden, 1990, S.71.ff.转引自张桐锐：合作国家，载于《当代公法新论：翁岳生教授七秩诞辰祝寿论文集》（中册），元照出版社2012年版，第568页。[44]这类行为的大量涌现一方面是因为行政机关为回避型式化行为太过严苛僵化的结果，另一方面也在于相比抽象僵化的型式化行为，这些行为更柔软灵活，更具弹性和创新性，在达成行政目的时也更便捷和高效。

但另一方面，传统行政的高权管制方式又因其固有局限而逐渐式微。除净化概念、强化逻辑外，在建构中国行政行为法教义学时，建立起制度之间的有效衔接，并使学理与制度实践之间真正发生关联同样重要。

1.暂时性行政行为 在各种新型行为模式中，暂时性行政行为（Vorlaeufiger Verwaltungsakt）最引人关注，其本质是行政机关在尚未完成相关事实的终局调查和确认时所做的阶段性决定。而德国行政行为教义学的新近发展，更为我们提升传统学理应对复杂现实的能力，提供了基本的思考脉络。

2.体系化的行政行为学理的建构 如上文所述，行政行为学理之所以在德国法中发挥重要作用，根本原因还在于：这一学理经由长久的法教义学塑造和实践锤炼已成为一个价值与逻辑相统一的制度整体。这些观念的革新都使对相对人关注匮乏的行政行为学理显得不合时宜。为解决这一难题，德国新近的行政行为学理尝试将行政决定予以分节化（Geliederung）和序列化（Temporalieirung）处理，即通过将一项完整的行政决定划分为多阶段（gestuftes Verwaltungsverfahren）完成，由此来应对情势的持续发展和变化可能。德国学理强调行政行为的个体化和明确性、规制性、单方性、对外的直接法效性[122]，这些要素都使德国行政行为概念具有较高的纯度和可辨性。

而行政职能也无法仅通过行政机关依赖强制性、单方性的高权命令就能够达成。在诸多教材中，仅有姜明安教授新近主编的《行政法与行政诉讼法》中，有关于行政行为模式的论述，并总结行政行为模式化的主要任务，就是分析和概括行政行为现象的共同性法律素材和相同法律特征，但这一总结距离彻底解释行政行为作为现代行政法学基石的原因还有相当距离（参阅姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社/高等教育出版社2011年版，第191页）。

[17] 这种法教义学的方向确定同样与德国的法治国构想有着密切关联。除法律关系学理外，还有学者提出行政过程理论作为行政方式法教义学的替代者，但这种观点大多为日本学者所主张，德国行政法因为历来将行政程序、行政过程视为实体决定的附属，且认为其缺乏法律整合的可能，因此并未赢得广泛认同。

[44] Vgl. Schmidt-Assmann, Die Lehre von den Rechtsformen des Verwaltungshandelns, DVBL, 1989, S.540. [45] Vgl. Schmidt-Assmann, Die Lehre von den Rechtsformen des Verwaltungshandelns, DVBL, 1989, S.540. [46] Fritz Ossenbuehl, Die Lehre von den Rechtsformen des Verwaltungshandelns, DVBL,1989, S.622. [47] Gerhard Robbers, Schlichtes Verwaltungshandeln, DOEV 1987, S.272. [48] Hartmut Bauer, Verwaltungsrechtslehre im Umbruch? Die Verwaltung 25 (1992),,S.313. [49] Peter Krause, Rechtsformen des Verwaltungshandelns, 1974, S.115. [50] Hartmut Bauer, Verwaltungsrechtslehre im Umbruch? Die Verwaltung 25 (1992),,S.311. [51] 李建良：《行政法基本十讲》，元照出版社2010年版，第40页。在明晰了其功能性与目的性之后，这一概念的框架结构、内涵要素也会因此确定下来，学界因为不了这一解概念的功能特质所进行的随意生发，也会因此停止。

而德国行政法也因此表现为，以行政行为为核心和基石的，环环相扣的有序整体。在合作行政的模式下，国家或行政机关不再居于核心地位，行政职能通过分散的、多中心的结构模式予以实现。[117]如果我们将行政程序描述为一个线性的过程，那么这些未型式化行为就是串成这条主线的各个连接点。而上述研究最终又都希望为我国行政行为学理研究的提升带来启迪。

叶必丰：《行政法学》，武汉大学出版社2003年版，第170页。1.学理继受的不足 我国在继受这一学理后所呈现出的混乱无序，与其说是我们未能将域外制度很好地予以内化，或者说是因为水土不服所导致的南橘北枳，毋宁为是因为继受时的粗放乖违以及随意剪裁所导致的继受不足。

[111]将复杂程序予以分级分层后，行政机关就可分阶段地做出处理。相互之间又因为法教义学的形式逻辑处理而得以融洽共存，换言之，这套法教义学从本质上是价值和逻辑的统一体。

我国不仅至今尚未建立体系完整、结构严密的行政行为教义学，这一领域的既有研究也存在诸多混沌不清、粗放乖违之处。从这个意义上说，暂时性行政行为所欲维护的是决定时间的正确性（Zeitgerechtigkeit）[97]，其目的也在于避免因行政的决定时间过长而导致相对人利益受损。